İDARİ İŞLEMLER, İDARENİN SORUMLULUĞU VE İDARİ YARGI

İdari işlem, idari eylem, idari sözleşme, idarenin sorumluluğu ve idari yargı, idarenin faaliyetlerini hangi hukuki araçlarla yürüttüğünü ve bu faaliyetlerden doğan uyuşmazlıkların nasıl çözüldüğünü açıklar. KPSS’de bir olayın işlem mi eylem mi olduğu, işlemin hangi unsurunda sakatlık bulunduğu, hangi dava türüne başvurulacağı ve idarenin zararı hangi esasa göre karşılayacağı birlikte sorulabilir.

Önceki konu olan Kamu Kurumları, Meslek Kuruluşları ve Kamu Görevlileri yazısında idari teşkilatın uzmanlaşmış yapıları ile kamu personelinin statüsü incelenmişti. Bu yazıda aynı teşkilatın dış dünyada sonuç doğuran kararları, fiilî faaliyetleri, sözleşmeleri ve bunların yargısal denetimi ele alınacaktır.

KAMU HİZMETİ VE KOLLUK

Kamu hizmeti, kamu yararı amacıyla idare veya idarenin denetimi altında yürütülen faaliyetleri ifade eder. Hizmetin niteliğine göre farklı yöntemler kullanılabilse de süreklilik, düzenlilik, eşitlik, değişen ihtiyaçlara uyarlanma ve kural olarak tarafsızlık temel ölçütlerdir. Bir hizmetin özel kişiye gördürülmesi, idarenin düzenleme ve denetim sorumluluğunu kendiliğinden ortadan kaldırmaz.

İdari kolluk, kamu düzenini bozulmadan önce korumaya ve bozulmuşsa yeniden kurmaya yönelir. Kamu düzeni klasik olarak güvenlik, esenlik ve genel sağlık unsurlarıyla açıklanır. Genel idari kolluk toplumun tamamına yönelik genel düzeni korurken özel idari kolluk trafik, çevre veya belirli bir ekonomik faaliyet gibi özel kanunla düzenlenen bir alanda görev yapar. Adli kolluk ise işlenmiş suçla ilgili delil toplama ve şüpheliyi yakalama gibi adli makamların yönetimindeki görevleri nedeniyle idari kolluktan ayrılır.

KAMU MALLARI VE İDARENİN MAL EDİNME YOLLARI

Kamu malları, kamunun doğrudan kullanımına veya bir kamu hizmetine tahsis edilen mallardır. Öğretide yollar, meydanlar ve kıyılar gibi herkesin ortak yararlanmasına açık mallar sahipsiz ve orta malları; okul, hastane ve hizmet binası gibi belirli bir kamu hizmetine tahsis edilenler hizmet malları başlığında incelenir. Tahsis ve kamu yararı bağı, kamu malını idarenin özel mallarından ayırmada temel ölçüttür.

İdare malı satın alma, bağış veya trampa gibi özel hukuk yollarıyla edinebileceği gibi kanunun verdiği kamu gücü yetkilerine de başvurabilir. Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği hâllerde özel mülkiyetteki taşınmazın gerçek karşılığının kural olarak peşin ödenerek kanuni usulle idareye geçirilmesidir. Devletleştirme ise kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerde gerçek karşılığı üzerinden devlet mülkiyetine alınmasıdır. Kamulaştırma taşınmaz mala, devletleştirme ise özel teşebbüse yönelir.

Kavram	Hedef	Ayırt Edici Nokta
Satın alma	Taşınır veya taşınmaz	Karşılıklı iradeye dayanan özel hukuk yoludur.
Kamulaştırma	Özel mülkiyetteki taşınmaz	Kamu yararı ve kanuni usul temelinde tek yanlı kamu gücü kullanılır.
Devletleştirme	Kamu hizmeti niteliğindeki özel teşebbüs	Kamu yararının zorunlu kıldığı hâlde işletme devlet mülkiyetine alınır.

İDARENİN HUKUKİ FAALİYET BİÇİMLERİ

İşlem, Eylem ve Sözleşme Ayrımı

İdare kamu hizmetini yürütürken yalnız karar almaz; bu kararları fiilen uygular ve başka kişilerle sözleşme ilişkisi de kurar. Bu nedenle idari faaliyetler incelenirken önce irade açıklaması, maddi davranış ve karşılıklı irade ayrımı yapılmalıdır.

Faaliyet Biçimi	Ayırt Edici Özellik	Örnek
İdari işlem	İdarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelen irade açıklamasıdır.	Ruhsat verilmesi, atama, disiplin cezası
İdari eylem	İdarenin maddi dünyada değişiklik oluşturan davranışı veya hareketsizliğidir.	Yol yapımı, yıkımın uygulanması, bakımın yapılmaması
İdari sözleşme	İdare ile karşı tarafın uyuşan iradeleriyle kurulan ve kamu hizmetiyle özel bağ taşıyan sözleşmedir.	Kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi

Bir belediyenin yıkım kararı alması idari işlem, kararın iş makineleriyle uygulanması idari eylemdir. İdarenin bir şirketle kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin özel yetki ve yükümlülükler içeren sözleşme kurması ise idari sözleşme olabilir. Aynı olay zincirinde üç faaliyet biçimi bir arada bulunabilir; sınav sorusunda incelenen aşama doğru belirlenmelidir.

İDARİ İŞLEM

İdari İşlemin Tanımı ve Özellikleri

İdari işlem, idarenin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanında hukuki sonuç doğurmak amacıyla açıkladığı iradedir. Atama, kamulaştırma, ruhsat, vergi tarhı ve disiplin cezası bireysel işlemlere; yönetmelik gibi genel, soyut ve sürekli kurallar ise düzenleyici işlemlere örnektir.

İdari işlemlerin önemli özelliği, kural olarak ilgilinin onayına gerek olmadan hukuki sonuç doğurabilmesidir. Bu durum tek yanlılık olarak adlandırılır. İşlem, hukuka uygunluk karinesinden yararlanır ve mahkemece iptal edilinceye veya idarece geri alınıncaya ya da kaldırılıncaya kadar uygulanabilir kabul edilir. İdarenin kararını kendiliğinden uygulayabilmesi ise icrailikle bağlantılıdır; ancak zor kullanma gerektiğinde mutlaka kanuni dayanak bulunmalıdır.

İdari İşlemin Unsurları

İdari işlemin hukuka uygunluğu yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları bakımından incelenir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda iptal davasının bu unsurlardan birinin hukuka aykırı olması nedeniyle açılabileceği belirtilir.

Unsur	Sorulan Temel Soru	Aykırılık Örneği
Yetki	İşlemi hangi makam, hangi yerde, hangi zamanda ve hangi konuda yapabilir?	Kararı yetkisiz makamın vermesi
Şekil	İşlem hangi usul ve biçim izlenerek kurulmalıdır?	Zorunlu savunma alınmadan disiplin cezası verilmesi
Sebep	İdareyi işlem yapmaya yönelten hukuki ve maddi olgular nelerdir?	Gerçekte bulunmayan bir fiile dayanılması
Konu	İşlemin doğurduğu hukuki sonuç nedir?	Kanunun izin vermediği bir yaptırım uygulanması
Maksat	Yetki hangi nihai amaç için kullanılmalıdır?	Kamu yararı yerine kişisel amaç güdülmesi

Yetki kuralları kamu düzenindendir ve idare yetkisini kural olarak devredemez; yetki devri açık hukuki dayanağa, yazılılığa ve ilan şartına bağlıdır. Şekil yalnız belgenin görünüşü değildir; görüş alma, kurulun toplanması, gerekçe ve savunma gibi usul adımlarını da kapsar. Maksat unsurunda bütün idari işlemlerin ortak ve nihai amacı kamu yararıdır.

İdari İşlemlerin Sınıflandırılması

İşlemler içeriklerine göre düzenleyici ve bireysel; sonuçlarına göre yararlandırıcı ve yükümlendirici; iradenin oluşumuna göre basit, kurul ve karma işlemler biçiminde sınıflandırılabilir. Düzenleyici işlem genel ve soyut kurallar koyarken bireysel işlem belirli kişi veya durum hakkında sonuç doğurur. Atama yararlandırıcı, disiplin cezası yükümlendirici niteliktedir.

Basit işlem tek makamın iradesiyle, kurul işlem bir kurulun üyelerinin aynı yöndeki oylarıyla, karma işlem ise farklı makamların belirli sırayla açıkladığı iradelerle oluşur. Bir işlemde hazırlık görüşleri ve öneriler bulunması, nihai kararın ayrıca dava edilebilir nitelikte olduğu gerçeğini değiştirmez; kesin ve yürütülmesi zorunlu olmayan hazırlık işlemleri kural olarak tek başına iptal davasına konu olmaz.

İşlemin Sona Ermesi: Kaldırma, Geri Alma ve İptal

İdari işlem farklı yollarla sona erebilir. Kaldırma, işlemin idare tarafından geleceğe etkili biçimde yürürlükten çıkarılmasıdır. Geri alma, işlemin idare tarafından geçmişe etkili biçimde hukuk dünyasından çıkarılmasıdır. İptal ise hukuka aykırı işlemin idari yargı kararıyla geçmişe etkili olarak ortadan kaldırılmasıdır. Ayrıca süreli işlemler sürenin dolmasıyla, şarta bağlı işlemler şartın gerçekleşmesiyle sona erebilir.

İDARİ EYLEM

Maddi Davranış ve Hareketsizlik

İdari eylem, idarenin maddi dünyada değişiklik oluşturan fiilî davranışı veya yerine getirmesi gereken bir faaliyeti yapmamasıdır. Yol, köprü ve baraj yapımı; kolluk müdahalesi; tıbbi uygulama ve bir yapının fiilen yıkılması olumlu eylemlere örnektir. Yol bakımının yapılmaması, gerekli güvenlik önleminin alınmaması veya kamu hizmetinin işletilmemesi ise hareketsizlik biçimindeki idari eylemdir.

Eylem çoğu zaman bir idari işleme dayanır. Yıkım kararının uygulanması buna örnektir. Bazı zararlar ise öncesinde belirli bir bireysel karar bulunmadan, doğrudan hizmetin yürütülüşünden doğabilir. Eylemin kendisi iptal edilmez; eylem nedeniyle ihlal edilen hakkın ve doğan zararın giderilmesi tam yargı davasının konusudur.

İDARİ SÖZLEŞMELER

İdari Sözleşmenin Ayırt Edilmesi

İdarenin yaptığı her sözleşme idari sözleşme değildir. İdare kira, alım ve satım gibi alanlarda özel hukuk sözleşmeleri de kurabilir. Bir sözleşmenin idari sayılmasında kanunun nitelemesi, taraflardan en az birinin idare olması, sözleşmenin kamu hizmetinin yürütülmesiyle doğrudan bağlantısı ve idareye özel hukuku aşan üstün yetkiler tanınması birlikte değerlendirilir.

İdari sözleşmede taraflar arasında özel hukuk sözleşmelerindeki tam eşitlik bulunmaz. Kamu hizmetinin sürekliliği ve değişen ihtiyaçları nedeniyle idare, sözleşmenin uygulanmasını denetleme, yaptırım uygulama ve belirli şartlarda tek yanlı değişiklik yapma gibi üstün yetkilere sahip olabilir. Buna karşılık sözleşmeci de mali dengenin korunmasını ve uğradığı hukuka aykırı zararların giderilmesini isteyebilir.

Başlıca İdari Sözleşme Türleri

Klasik öğretide kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi, bir kamu hizmetinin kurulması veya işletilmesinin masrafları, kârı ve zararı sözleşmeciye ait olmak üzere idarenin gözetim ve denetimi altında özel kişiye gördürülmesidir. Yer altı ve yer üstü servetlerinin işletilmesine ilişkin bazı sözleşmeler, idari hizmet sözleşmeleri ve kamu borçlanma sözleşmeleri de mevzuat ve niteliklerine göre idari sözleşme kabul edilebilir.

Mali iltizam, müşterek emanet ve yap-işlet-devret gibi yöntemler ders kitaplarında tarihsel veya özel düzenlemeye dayalı örnekler olarak yer alabilir. Ancak sözleşmenin adı tek başına yeterli değildir; güncel kanuni düzenleme ve uyuşmazlığın niteliği kontrol edilmelidir. Kamu ihalesi sonucunda imzalanan her sözleşmenin kendiliğinden idari sözleşme sayılacağı biçiminde genel bir kural kurulamaz.

İDARENİN MALİ SORUMLULUĞU

Hizmet Kusuru

Anayasa’nın 125. maddesine göre idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür. Hizmet kusuru, kamu hizmetinin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi nedeniyle zarar doğmasıdır. Kusur belirli bir kamu görevlisine bağlanmasa bile hizmetin kuruluşu ve işleyişindeki nesnel aksaklık idarenin sorumluluğunu doğurabilir.

Ambulansın haklı neden olmadan çok geç gelmesi, yol bakımının yapılmaması ya da hastanedeki organizasyon eksikliği nedeniyle zarar oluşması hizmet kusuruna örnek olabilir. Sorumluluk için hukuka aykırı faaliyet, gerçek ve belirlenebilir zarar ile faaliyet arasında uygun nedensellik bağı aranır.

Kusursuz Sorumluluk

Bazı durumlarda idarenin kusuru kanıtlanmasa bile hakkaniyet ve kamu külfetlerinin dengeli dağılımı gereği zarar karşılanır. Risk ilkesi, tehlikeli faaliyet veya araçların doğurduğu olağan dışı zararları; kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi ise hukuka uygun kamu faaliyetinin belirli kişi üzerinde özel ve olağan dışı bir yük oluşturmasını esas alır.

Sosyal risk ilkesi, idarenin faaliyetiyle doğrudan nedensellik bağı kurulamayan ancak toplumun tamamına yönelik terör ve toplumsal olayların belirli kişiler üzerinde bıraktığı özel zararların dayanışma düşüncesiyle karşılanmasına ilişkin dar ve istisnai bir alandır. Her toplumsal olay otomatik biçimde sosyal risk sorumluluğu doğurmaz.

İdarenin sorumluluğu; mücbir sebep, zarar görenin kusuru veya üçüncü kişinin davranışı nedeniyle azalabilir ya da nedensellik bağının tamamen kesildiği durumlarda ortadan kalkabilir. Somut olayda önce zarar ile idari faaliyet arasındaki bağ, sonra kusurlu veya kusursuz sorumluluk temeli incelenmelidir.

İDARİ YARGI VE DAVA TÜRLERİ

İptal, Tam Yargı ve İdari Sözleşme Davaları

Anayasa’nın 125. maddesi, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğunu belirtir. 2577 sayılı Kanuna göre idari dava türleri; idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu veya maksat yönlerinden hukuka aykırılığı nedeniyle açılan iptal davaları, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakkı doğrudan ihlal edilenlerin açtığı tam yargı davaları ve tahkim öngörülen imtiyaz sözleşmeleri hariç idari sözleşmelerden doğan davalardır.

İptal davası hukuka aykırı işlemi ortadan kaldırarak hukuk düzenini korur. Tam yargı davası ise ihlal edilen kişisel hakkın giderilmesine, çoğu zaman maddi veya manevi tazminata yönelir. Aynı idari işlem hem iptal hem zarara neden olmuşsa davacı koşullara göre bu talepleri birlikte ileri sürebilir veya iptal kararından sonra tam yargı davası açabilir.

Yargı Düzeni ve Hukukilik Denetimi

İdari yargıda genel olarak idare ve vergi mahkemeleri ilk derece, bölge idare mahkemeleri istinaf, Danıştay ise temyiz merciidir. Danıştay, kanunla gösterilen bazı davalara ilk ve son derece mahkemesi olarak da bakar. Görevli mahkeme ve kanun yolu uyuşmazlığın türüne, işlemi yapan makama ve özel kanun hükümlerine göre belirlenir.

İdari yargı denetimi hukuka uygunluk denetimidir. Mahkeme idarenin yerine geçerek yerindelik değerlendirmesi yapamaz, idari işlem veya eylem niteliğinde karar veremez. Hukuka aykırı işlemi iptal edebilir ve zarar koşulları oluşmuşsa giderime hükmedebilir.

Dava Süresi, İdari Başvuru ve Yürütmenin Durdurulması

Özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hâllerde idare mahkemelerinde ve Danıştayda genel dava açma süresi 60 gün, vergi mahkemelerinde 30 gündür. Yazılı bildirime bağlı işlemlerde süre, bildirimi izleyen günden başlar. Düzenleyici işlemlerde ilanı izleyen günden itibaren dava açılabilir; düzenleyici işlemin uygulanması üzerine ilgililer düzenleyici işleme, uygulama işlemine veya ikisine birlikte dava yöneltebilir.

İlgili, dava açmadan önce üst makama; üst makam yoksa işlemi yapan makama başvurarak işlemin kaldırılmasını, geri alınmasını, değiştirilmesini veya yeni bir işlem yapılmasını isteyebilir. 2577 sayılı Kanunun 11. maddesindeki bu başvuru işlemeye başlamış dava süresini durdurur. Güncel düzenlemede 30 gün içinde cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır ve kalan süre yeniden işlemeye başlar.

Dava açılması idari işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz. Yürütmenin durdurulması için işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zarar doğması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekir. Mahkeme, kural olarak idarenin savunmasını aldıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçeli karar verir.

TEMEL AYRIMLARIN ÖZETİ

Kavram	Temel Amaç veya Sonuç	Başlıca Yargısal Yol
İdari işlem	Tek yanlı iradeyle hukuki sonuç doğurur.	İptal davası; zarar varsa tam yargı
İdari eylem	Maddi davranış veya hareketsizlikle fiilî sonuç doğurur.	Tam yargı davası
İdari sözleşme	Karşılıklı iradeyle kamu hizmetine bağlı ilişki kurar.	İdari sözleşmeden doğan dava; özel düzenlemeler saklıdır
Hizmet kusuru	Hizmetin kötü, geç veya hiç işlememesinden doğar.	Zararın giderilmesi
Kusursuz sorumluluk	Kusur aranmadan risk veya kamu külfetlerinde eşitlik temelinde zarar giderilir.	Zararın giderilmesi

Soruyu çözerken önce idarenin irade açıklamasının mı, maddi davranışının mı yoksa karşılıklı sözleşme ilişkisinin mi incelendiği belirlenmelidir. Ardından işlem varsa beş unsur, zarar varsa kusur ve nedensellik bağı, uyuşmazlık varsa uygun dava türü ile süre koşulları sırayla değerlendirilmelidir. Bu sıra, birbirine benzeyen idare hukuku kavramlarının karıştırılmasını önler.