Kamu kurumları, meslek kuruluşları ve kamu görevlileri, idarenin belirli bir hizmet alanında nasıl örgütlendiğini ve kamu hizmetinin kimler eliyle yürütüldüğünü açıklar. KPSS’de kamu kurumlarının türleri, meslek kuruluşlarının anayasal özellikleri, memur ile işçi ayrımı ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun temel ilkeleri birlikte ölçülebilir.
Önceki konu olan Merkezden ve Yerinden Yönetim ile Mahallî İdareler yazısında yer yönünden ve hizmet yönünden yerinden yönetim ayrımı kurulmuştu. Bu yazıda hizmet yönünden yerinden yönetim ayrıntılandırılacak; ardından kamu personelinin anayasal ve kanuni statüsü ele alınacaktır.
HİZMET YÖNÜNDEN YERİNDEN YÖNETİM VE KAMU KURUMLARI
Hizmet Yerinden Yönetiminin Anlamı
Hizmet yönünden yerinden yönetim, belirli bir kamu hizmetinin merkezî idarenin hiyerarşisi dışında bulunan, ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip ve uzmanlaşmış kuruluşlarca yürütülmesidir. Kuruluş ölçütü bir yer veya halk topluluğu değil; eğitim, sosyal güvenlik, ekonomi, bilim, kültür ya da düzenleme ve denetleme gibi belirli bir hizmet alanıdır.
Kamu kurumları kendilerine tanınan görev alanında karar alabilir, malvarlığına ve bütçeye sahip olabilir ve personel çalıştırabilir. Ancak bu özerklik egemenlik veya sınırsız bağımsızlık anlamına gelmez. Kurumlar idarenin bütünlüğü içinde yer alır; görevleri, yetkileri ve merkezî idareyle ilişkileri kuruluş mevzuatına dayanır.
A) Karar organlarının mutlaka seçimle oluşması
B) Belirli bir coğrafi alanda yaşayanların ortak ihtiyaçları
C) Belirli bir kamu hizmeti veya uzmanlık alanı
D) Devlet tüzel kişiliği içinde bulunma
E) Hiyerarşik olarak bir bakanlığın taşra birimi olma
Kamu Kurumlarının Ortak Özellikleri
Kamu kurumları, devlet tüzel kişiliğinden ayrı birer kamu tüzel kişisidir. Anayasa’nın 123. maddesine göre kamu tüzel kişiliği kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur. Her kurum, kuruluş amacının gerektirdiği ölçüde uzmanlık ve özerkliğe sahiptir; yetkisini kuruluş metninde belirtilen hizmet alanında kullanır.
Kurumların ayrı tüzel kişiliği bulunduğundan merkezî idareyle ilişkileri hiyerarşi değildir. Kanunun öngördüğü denetim ve gözetim mekanizmaları uygulanabilir. Bir kurumun kamu tüzel kişiliğine sahip olması, onun özel hukuk işlemlerini hiç yapamayacağı anlamına da gelmez; kamu kurumları görevlerinin niteliğine göre kamu hukuku yanında özel hukuk araçlarından yararlanabilir.
| Özellik | Açıklama |
|---|---|
| Ayrı tüzel kişilik | Devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir kamu tüzel kişiliği bulunur. |
| Uzmanlık | Belirli bir kamu hizmetini veya hizmet grubunu yürütmek için kurulur. |
| Özerklik | Kuruluş mevzuatının sınırları içinde idari ve mali karar alma alanına sahiptir. |
| Kuruluş | Kamu tüzel kişiliği kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur. |
| Denetim | İdarenin bütünlüğü içinde, mevzuatın öngördüğü gözetim ve denetime tabidir. |
A) Devlet tüzel kişiliği içinde bulunması
B) Ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olması
C) Yalnız mahallî müşterek ihtiyaçları karşılaması
D) Karar organının mutlaka halk tarafından seçilmesi
E) Bütün işlemlerinin özel hukuka tabi olması
Kamu Kurumlarının Başlıca Türleri
Kamu kurumları yürüttükleri hizmetin niteliğine göre gruplandırılabilir. Bu sınıflandırma, kurum adlarını ezberlemekten çok hangi kamu hizmetinin hangi uzmanlaşma mantığıyla yürütüldüğünü anlamayı sağlar. Kurumların yapısı mevzuatla değişebileceği için sınavda önce tüzel kişilik ve hizmet alanı tespit edilmelidir.
| Kurum Türü | Temel Hizmet | Örnek |
|---|---|---|
| İdari kamu kurumları | Belirli bir idari kamu hizmetini uzmanlaşmış yapı içinde yürütür. | Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü |
| İktisadi kamu kurumları | Ekonomik nitelikli kamu faaliyetlerini yürütür. | Kamu iktisadi teşebbüsleri |
| Sosyal kamu kurumları | Sosyal güvenlik ve sosyal hizmet alanında görev yapar. | Sosyal Güvenlik Kurumu |
| Bilimsel, teknik ve kültürel kurumlar | Eğitim, araştırma, yayın, bilim, sanat veya kültür hizmeti yürütür. | Devlet üniversiteleri, TÜBİTAK, TRT |
| Düzenleyici ve denetleyici kurumlar | Belirli piyasa veya sektörlerde düzenleme ve denetim yapar. | RTÜK, BDDK, EPDK, SPK |
Devlet üniversiteleri, Anayasa’nın 130. maddesine göre kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahiptir. TRT’nin özerkliği ve yayın tarafsızlığı Anayasa’nın 133. maddesinde güvence altına alınmıştır. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise görev yaptıkları alanda teknik uzmanlık ve tarafsız karar ihtiyacı nedeniyle ayrı kamu tüzel kişileri biçiminde örgütlenir.
A) Sosyal Güvenlik Kurumu – sosyal kamu kurumu
B) Devlet üniversitesi – bilimsel kamu kurumu
C) BDDK – düzenleyici ve denetleyici kurum
D) Belediye – hizmet yönünden yerinden yönetim kurumu
E) Kamu iktisadi teşebbüsü – iktisadi kamu kurumu
KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI
Anayasal Tanım ve Amaçlar
Anayasa’nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belirli bir mesleğe mensup olanların ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak ve mesleğin genel menfaatlere uygun gelişmesini sağlamak amacıyla kurulur. Meslek mensupları ile halk arasındaki ilişkilerde dürüstlük ve güveni hâkim kılmak, meslek disiplini ile ahlakını korumak da bu kuruluşların amaçları arasındadır.
Barolar, tabip odaları, ticaret ve sanayi odaları ile bunların kanunla kurulan üst kuruluşları bu gruba örnek gösterilebilir. Bu yapılar birer dernek veya sendika değildir. Kanunla kurulan, kamu tüzel kişiliğine sahip ve mesleğin kamusal düzenine ilişkin yetkiler kullanabilen kuruluşlardır.
A) Meslek mensuplarının ortak ihtiyaçlarını karşılamak
B) Mesleki faaliyetleri kolaylaştırmak
C) Meslek disiplini ve ahlakını korumak
D) Mesleğin genel menfaatlere uygun gelişmesini sağlamak
E) Ülkenin bütün yürütme yetkisini kullanmak
Kuruluş, Organ Seçimi ve Denetim
Meslek kuruluşları kanunla kurulur. Organları, kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında ve gizli oyla seçilir. Bu nedenle üyelerin yönetime katılması anayasal güvence altındadır. Ancak seçimle organ oluşturulması bu kuruluşları mahallî idareye dönüştürmez; kuruluş ölçütleri coğrafi alan değil, belirli bir mesleğe mensubiyettir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları amaçları dışında faaliyet gösteremez. İdari ve mali denetimlerine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir. Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların bu meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz.
A) Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan atanır.
B) Bakanlık personeli arasından kurayla belirlenir.
C) Üyeleri tarafından, kanundaki usule göre yargı gözetiminde gizli oyla seçilir.
D) Mahallî idare seçmenleri tarafından beş yılda bir seçilir.
E) Sendikaların ortak kararıyla belirlenir.
KAMU GÖREVLİLERİNİN ANAYASAL ÇERÇEVESİ
Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri
Anayasa’nın 128. maddesine göre devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Böylece kamu görevlisi kavramı yalnız 657 sayılı Kanuna tabi memurlardan ibaret değildir.
Hâkim ve savcılar, askerî personel ve öğretim elemanları gibi bazı kamu görevlileri özel personel kanunlarına tabidir. İşçiler ise iş sözleşmesiyle çalışır ve kural olarak iş hukukuna tabidir; Anayasa’nın 128. maddesindeki memur ve diğer kamu görevlisi statüsüyle aynı değildir. Bir kişinin kamu kurumunda çalışması, tek başına onu memur yapmaz; görevin niteliği ve tabi olduğu hukuki statü belirleyicidir.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları, yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.
A) Yalnız işçiler
B) Yalnız seçilmişler
C) Memurlar ve diğer kamu görevlileri
D) Sadece özel hukuk tüzel kişileri
E) Yalnız sözleşmeli işçiler
657 Sayılı Kanunda İstihdam Biçimleri
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. maddesinde memur, sözleşmeli personel ve işçi statülerinin hukuki çerçevesi bulunur. Memur; devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getiren kişidir. Sözleşmeli personel, kanunda belirtilen durumlarda sözleşmeyle çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlisidir. İşçiler ise iş sözleşmesiyle çalışır ve haklarında 657 sayılı Kanun hükümleri uygulanmaz.
Eski ders notlarında ayrı ve etkin bir kategori gibi gösterilebilen geçici personel hükmü, güncel kanun metninde 4/C bendinde mülgadır. Buna karşılık bir yıldan az süreli veya mevsimlik bazı hizmetler için sözleşmeli personel çalıştırılabilmesine ilişkin düzenlemeler 4/B kapsamında yer almaktadır. Bu ayrım güncellik sorularında önem taşır.
| Statü | Temel Hukuki Özellik | 657 ile İlişki |
|---|---|---|
| Memur | Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirir. | 657 sayılı Kanunun temel personel statüsüdür. |
| Sözleşmeli personel | Kanunda belirtilen esaslara göre sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan görevlidir. | 657’nin 4/B hükmünde düzenlenir. |
| İşçi | İş sözleşmesiyle ve iş hukuku çerçevesinde çalışır. | 657 hükümleri uygulanmaz. |
A) İşçiler de bütün yönleriyle 657’ye tabidir.
B) Memurlar yalnız geçici kamu hizmetlerinde çalışır.
C) Sözleşmeli personel her durumda işçi sayılır.
D) 4/C’deki geçici personel hükmü güncel metinde mülgadır.
E) Kamu kurumunda çalışan herkes memurdur.
DEVLET MEMURLUĞUNUN TEMEL İLKELERİ
Sınıflandırma, Kariyer ve Liyakat
657 sayılı Kanunun 3. maddesi devlet memurluğu sistemini sınıflandırma, kariyer ve liyakat olmak üzere üç temel ilkeye dayandırır. Sınıflandırma; kamu hizmeti görevleri ile bu görevlerde çalışan memurların, görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayrılmasıdır.
Kariyer, memurların gerekli bilgi ve yetişme şartlarına uygun olarak kendi sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânına sahip olmasıdır. Liyakat ise kamu hizmetine girmeyi, sınıf içinde ilerlemeyi, yükselmeyi ve görevin sona erdirilmesini yetenek ve başarı esasına dayandırır; sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında memura güvence sağlar.
Bu üç ilke birbirini tamamlar: sınıflandırma görev ve meslek yapısını kurar, kariyer hizmet içindeki ilerleme yolunu açar, liyakat ise girişten görevin sona ermesine kadar yetenek ve başarı ölçütünü korur.
A) Kariyer
B) Liyakat
C) Sınıflandırma
D) Güvenlik
E) Tarafsızlık
MEMURLARIN ÖDEVLERİ VE SORUMLULUKLARI
Sadakat, Tarafsızlık ve Emre Uyma
Devlet memurları Anayasa ve kanunlara sadakatle bağlı kalmak, görevlerini tarafsızlık ve eşitlik içinde yürütmek ve resmî sıfatlarının gerektirdiği itibar ile güvene uygun davranmak zorundadır. Siyasi partiye üye olamaz; görevini yerine getirirken kişiler arasında dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din veya mezhep nedeniyle ayrım yapamaz.
Memur, mevzuata uygun emirleri yerine getirir. Aldığı emri Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya yönetmeliğe aykırı görürse uygulamaz ve aykırılığı emri verene bildirir. Amir emrini yazılı olarak yenilerse kural olarak emir yerine getirilir ve sorumluluk emri verene ait olur. Fakat konusu suç teşkil eden emir hiçbir şekilde yerine getirilemez; yerine getiren kişi sorumluluktan kurtulamaz.
Memur görevini dikkat ve özenle yürütmek, devlet malını korumak, mal bildiriminde bulunmak ve kendisine teslim edilen resmî belge, araç ve gereçleri yetkisiz yerlere çıkarmamakla yükümlüdür. Görevle ilgili kişilerin uğradığı zararlarda dava kural olarak personele değil ilgili idareye açılır; idarenin sorumlu personele rücu hakkı saklıdır.
A) Amir yazılı olarak yenilerse mutlaka yerine getirmelidir.
B) Emri hiçbir şekilde yerine getirmemelidir.
C) Emri uygulayıp daha sonra şikâyet etmelidir.
D) Yalnız mesai dışında yerine getirmelidir.
E) Sorumluluk her durumda amire ait olduğundan emri uygulamalıdır.
MEMURLARIN HAKLARI, YASAKLARI VE DİSİPLİN GÜVENCESİ
Genel Haklar ve Güvenceler
Memurlar mevzuat hükümlerinin kendileri hakkında aynen uygulanmasını isteme, kanunda yazılı hâller dışında memurluğuna son verilmeme, emeklilik, çekilme, müracaat, şikâyet ve dava açma haklarına sahiptir. Ayrıca sendika kurabilir ve sendikaya üye olabilir, kanunda gösterilen şartlarla izin kullanabilir. Görevleriyle ilgili suçlar bakımından soruşturma ve kovuşturma özel hükümlere tabidir; asılsız isnat ve iftiralara karşı korunurlar.
Anayasa’nın 129. maddesi uyarınca memurlara, diğer kamu görevlilerine ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının mensuplarına savunma hakkı tanınmadan disiplin cezası verilemez. Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz. Bu iki güvence, disiplin yetkisinin keyfî kullanılmasını önler.
Başlıca Yasaklar ve Disiplin Cezaları
Devlet memurlarının kamu hizmetini aksatacak toplu eylemlerde bulunmaları ve greve katılmaları yasaktır. Memurlar tacir veya esnaf sayılmalarını gerektirecek faaliyetlerde bulunamaz; görevleriyle bağlantılı hediye veya menfaat kabul edemez, denetimleri altındaki teşebbüslerden çıkar sağlayamaz ve yetkili makamın izni olmadan gizli bilgileri açıklayamaz.
657 sayılı Kanunda disiplin cezaları ağırlık sırasına göre uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarmadır. Hangi fiilin hangi cezayı gerektirdiği kanunda düzenlenir. Görevden uzaklaştırma ise başlı başına bir disiplin cezası değildir; soruşturmanın güvenliği için başvurulan geçici bir ihtiyati tedbirdir.
A) Uyarma
B) Kınama
C) Aylıktan kesme
D) Görevden uzaklaştırma
E) Devlet memurluğundan çıkarma
KAMU KURUMLARI VE KAMU GÖREVLİLERİNDE TEMEL AYRIMLAR
| Kavram | Ayırt Edici Ölçüt |
|---|---|
| Kamu kurumu | Belirli bir kamu hizmeti için kurulmuş ayrı kamu tüzel kişisidir. |
| Meslek kuruluşu | Belirli meslek mensupları için kanunla kurulan, organları üyelerince seçilen kamu tüzel kişisidir. |
| Memur | Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirir. |
| Diğer kamu görevlisi | Kamu görevlisi olmakla birlikte özel personel rejimine tabi olabilir. |
| İşçi | İş sözleşmesiyle çalışır ve 657 sayılı Kanuna tabi değildir. |
Sorularda önce incelenen yapının tüzel kişiliği ve kuruluş ölçütü belirlenmelidir. Belirli bir hizmet alanı için ayrı kamu tüzel kişisi kurulmuşsa kamu kurumu; belirli meslek mensupları kanunla kurulan ve organları üyelerce seçilen bir yapıda örgütlenmişse kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu söz konusudur. Personel sorularında ise çalışılan kurumdan çok görevin niteliği ve hukuki statü önem taşır.
Sonraki konu olan İdari İşlemler, İdarenin Sorumluluğu ve İdari Yargı yazısında idarenin hukuki faaliyet biçimleri, sorumluluk esasları ve idari uyuşmazlıkların çözüm yolları incelenecektir.